從《巴黎協議》看一地兩檢

巴黎協議》進入聯合國公約體系,就算是對各國下來會有什麽具體行動、協議如何在國際政治層面上操作有懷疑,我們也得承認至少全世界都是在高度注視氣候轉變的問題,希望盡能力改變這趨勢。下來我們就可以問,《協議》和其他嘗試扭轉氣候轉變趨勢的措施可能對香港有什麽影響,現有政治制度能不能容納這些新措施?

有兩件事情我們可以肯定。第一,中國作爲簽約國會在協議機制下提出它「國定減排度」;在此之前它已經承諾會在2020年前減去能源業界排放量的60%,這即是說「國定減排度」是多少,它必然會制定一個上限。第二,中國正在建立全國行的碳交易市場,目前七個城市試點計劃加起來已經是世界第二大的碳交易系統,而這個全國市場很可能將在2017年運作,南韓的碳交易市場亦可能跟中國市場聯結起來。

因此,我們可以確定未來溫室氣體排放在中國將會有一個上限。上限會分配出配額變成排放許可在市場出售,用以顯示溫室氣體排放的外部成本,透過價格的顯示來降低相關消費或鼓勵新科技;排放超出上限,排放者必須花費在市場上購買許可。而這個上限一定是全國的,香港不能作爲簽約國在國際上進行談判,它的排放量將會受「國定減排度」所節約,許可的分配也是根據這個上限而發放,而許可的價值也是從全國交易市場上反映出來。

因此,香港所面對的問題就是:1)在一個兩制底下香港如何滿足國家的減排政策,如果像一些大律師所說絕對不能引入内地法律?2)香港怎樣向中國購買配額支付排放費用,如果嚴格跟從《基本法》一百零六條,認爲北京不得向香港特別行政區徵稅?

解釋第1點。如果按照大律師就一地兩檢的説法,指内地法律必定不能在香港生效,否則就會破壞一國兩制,那全國的減排制度就不能在香港生效。中國不可以說這是純粹的外交問題(至少我們不希望它這樣做),因爲特區對排放量的限制、減排方式、過度排放的罰則都必須透過特區的法律和政策才能生效。如果說香港可自行制定減排方式與過度排放的罰則,那這樣的法律就衹會在香港生效,但將會脫離國家目標,而中國不能亦保證香港的減排措施能符合它在《巴黎協議》中的承諾,國内各地區的配額公平分配成爲問題,也不能因香港超出了排放額度作出處罰。

2點所帶出的問題是,碳交易和碳稅在原則上沒有太大分別,如果排放者排放量超出配額,他就要支付費用。碳交易是許可的交易費用,而碳稅則是明明確確的稅。假如這個減排制度安排是以地域來劃分,不論述碳交易或是碳稅,衹要香港排放量過了配額上限,它就需要向中央上繳費用,這就出現《基本法》一百零六條的問題。

如果減排制度是以企業的單位劃分,即是,舉個例子,香港的能源企業,例如香港電燈會獲得中央政府所頒發的排放許可,如超出許可量,它就必須在市場上購買更多許可。這就代表香港電燈要受國家排放制度所節制,這又回到《基本法》十八條的問題上:如果香港立法說「企業排必須購買國家認可的排放配額」,這就是内地法律在香港生效。(現實的制度以地域劃分的機會爲大,因爲香港電燈在香港市場購買香港的配額會比較方便。)

所以,在氣候問題上香港將會面對一個兩難:跟隨國家政策,作出一定程度的融合,還是不接受國家政策而背離《巴黎協議》呢?

如果是從大律師的角度看問題,那香港必然要選擇後者。但我不認爲要配合國家政策、加入全國行的碳交易系統就必定要破壞一國兩制,衹要我們能有效地解決一地兩檢,我們也可以用同一個模式解決碳排放、碳交易。

要解決一地兩檢其實很簡單,它不過是個技術問題。衹要北京和香港達成協議:1)説明雙方的權利與義務;2)明確劃分管轄範圍;3)雙方各自根據協議自行立法;這樣就不會與《基本法》原意有抵觸,而這個協議也將會成爲中國憲法體系中的一份憲法文件。

有了這個模式和機制,你就可以就這些跨地域問題進行談判、參與制度運作和監管、提出技術協助,也同時保障自己的權利,不用每天爭吵《基本法》怎樣怎樣,根本解決不到實際問題。假如始終認爲《基本法》十八條就是不能引入内地法律和政策,將問題繼續拖下去,如果我是北京,我就可以說《巴黎協議》是國家重大外交政策,我制定的排放額、稅金、罰則等香港都必須聽從。你認爲哪一個是更好的選擇?

關鍵是,在現實世界中,中央特區關係改變得很快,要處理很多新問題,不是二、三十年前的人所能想象的。要處理現實世界中發生的新問題,我們就需要一套新機制,不能抱著法條要求一成不變。現在就有一個機會讓你去進行這樣的創造,你不把握這個機會就會落後於時代。道理就是這麽簡單。

當然,在我的所見範圍内,香港的環保團體絕少(我從沒看到有)提到碳稅、碳交易這些重要措施,香港落後於時代看來是不用質疑的。

(假如看不明白爲什麽中國制定「國定減排度」香港就必須跟隨内地制定的政策或制度,你可以想象這個「國定減排度」是包括香港在内的GDP目標,而中國因爲國際條約的關係而必須達成目標。)

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