什麽是貧困?(四)

要對付貧困這個問題,在福利、社會政策和財富再分配(在實際操作中,大多措施都是三者的混合)之外,更重要的是貧困人士能夠參與其中的社會整體性發展。若果缺少經濟增長,增加收入的機會就會減少,整個社會就會停留在貧困之中,造成絕對貧困。同理,如果部分人因爲各種原因(受到歧視、社會轉變、傷殘、長期失業等等),缺少參與社會的機會,他們也將會陷入貧困之中,不管整個社會如何富裕。前者是社會的發展,後者是個人在社會中的發展,而兩者之間有很大的關係。

社會的整體性發展屬於宏觀經濟範疇,依賴政治體採用適當的發展策略的能力,而個人的發展也為經濟發展所左右。舉一個例子,當經濟從農業主導轉爲工業主導時,高生産力(等於高收入)的行業會吸引更多勞動力,成為一個比從事舊有行業的人較爲富裕,更具流動力的階層,這對經濟發展提供很大的動力。但是,這種發展會同時損害舊有行業的利益,這些行業的從業者並不一定能夠或願意加入新階層,又因爲收入追不上新階層,又或者失去原來的生計(例如自耕農的農地遭收購,工匠為工廠所取代),他們就會成為新的貧困階層,並因此敵視新型經濟,成爲社會動盪的因素之一。近代史上的轉型往往有極大的社會性恐慌相伴,納粹主義、共產主義都是因爲這種不安而出現的反應。

因此,如要經濟穩定地發展,除了要保持經濟增長之外,政治體也需要找方法去減輕因不平等而起的對立和不安。也就是說,政治體的發展政策必須有解決相對貧困問題的策略。如果經濟需要往技術性行業和自由市場轉型,它就要介入市場,防範上述所說的不良後果。日本與臺灣的工業發展就是在這種保護中進行,它們的工業政策除了增加對新興工業的投入,更保護傳統行業,幫助這些行業提高收入。中國的改革開放並沒有一下子私有化土地,而是透過承包制,一邊在邊際提高對農業生産的激勵,一邊穩定城鎮糧食價格,並利用鄉鎮企業走出市場化的第一步:生産力增加的同時,使負面影響受到控制(但行業的差異擴大就需要更新政策,制定能夠支持市場的制度,例如法治,而這是中共政權做不了的事,此是後話)。要經濟有序的發展,不管新興或舊有行業均需要政府的扶植和保護,只有讓提供足夠和即時的獎勵,本來衰敗中或缺乏發展前景的行業才能茁壯起來(工業化也需要保護和激勵,而大部分發達國家的發展時期均採取保護措施,可參考Big Push model)。這是利用發展策略減少貧困的方法。

同樣道理也可以用於個人的發展。人可以因爲各種原因陷入貧困,如沒有外力的幫助,貧困者將難以以自身的力量跳出這個困局,加上社會環境和心理因素,貧困的環境只會製造更多的貧困者,久而久之就會形成部落民之類的現象。因爲貧困形成一種身份–社會性標籤–導致他們受到社會的排斥,加上沒有其他可失去的,貧困者也特別容易接受犯罪集團的招攬,成爲社會不安的因素。事實上,犯罪集團或所謂的黑社會的前身,往往是貧困者或社會中弱勢群體為保護自己而組成的互助組織。

故此,如想在源頭減少造成社會不安的因素,其中一個方法是讓貧困者和被社會邊緣化的群體有效的參與社會,容許他們在社會階層中流動:歧視和在政策上妨礙某些人融入社會是一件非常愚蠢的事,只會製造更多問題。要減少這樣的負面影響就要社會發展人類資本和社會資本,對原來得不到重視的人與其社會網絡做出制度性投資,藉此提升他們能透過自身的能力和社會網絡的力量來提升他們的生活質量。這個著重個人與社會能力的互為關係的發展方法叫做「能力路徑」。這方法不單只為貧困者提供脫貧的機會,而且會大幅提高社會整體的生産力。教育、職業訓練、公共醫療、公共房屋都是不可或缺的發展機制,社會保障則能夠防止因爲各種風險,因工傷、失業、疾病等問題而產生的能力消退。

雖然如此,這些政策都有不足之處。這些政策雖然向所有人開放–所謂的機會平等,但這不代表他們會得到平等的結果。就算個人的能力相差並不太遠,因爲富裕的家庭能夠花大量的錢去參加社交活動以維持他們的人際網絡–對社會資本投資,不能作出這種投資的人就會處於劣勢,而這是哈佛商學院學生所面對的不平等問題。另外,這些政策缺乏針對性,不能夠有效地改變人因爲心理預期而決定行為的身份經濟模式;貧困家庭因爲生活環境而形成的習慣和觀念,再加上可支配收入的緊絀,使他們在心理上與實際上均難以做出有利於發展自身能力的選擇。

社會資本的平等發展需要各種政策,例如反歧視、累積稅、資本稅、更普及的教育等所支持,需要為處於劣勢的人製造更多機會,擴大他們的社會網絡並加深網絡各端的連接程度。而對人類資本的發展問題,美洲地區開始流行「帶條件的現金轉移支付計劃」(conditional cash transfer)。此計劃不同於傳統的福利政策,不會只要根據貧困資格給財政補助,而是要求家庭達成某一些涉及人類資本的政策目標,例如到醫生處檢查(健康)或帶孩子上學(教育),只要達成目標,政府就會在原來的財政補助之外再給一些額外的獎勵。

這種帶條件的轉移支付有幾個好處。第一,鼓勵家庭將收入應用在對兒童發展最有利的地方。第二,將社會的發展跟家庭的發展連成一綫,對社會而言是一種有效的投資,而家庭則會更有激勵、更自覺的完成政策目標。第三,為貧困家庭改變行爲提供即時的獎勵,幫助他們打破心理上的困局,並同時增加他們的可支配收入,讓他們感覺到他們能透過自身的能力去改善生活。這種政策遠比什麽「儲蓄計劃」更爲有效,因爲貧困家庭能夠即時的感受到計劃的實際好處,而不是用遙遙無期的「累積資產」–扣除通脹和計算邊際稅率,家庭收入反而比領取福利更少–去欺騙貧苦大衆。另外,在帶條件的轉移支付計劃底下,貧困家庭可以自由使用他們以完成政策目標賺回來的收入,到時候他們要為孩子購買高達或牛肉是他們的事,但因爲家庭的選擇增加,加上政策的指向,他們大多會選擇購買更多營養更好的食物,對孩子的健康更有利。換句話說,這計劃是以提高預算綫的方法來為家庭更有效的使用收入提供激勵。

因此,這種以「能力路徑」為原則而制定的政策,是跟傳統的福利扶貧有著完全不一樣的概念。傳統的福利扶貧只是想用有限的財政補助讓貧困者得到最低水平的溫飽,政府不會在這之上增加福利水平,因為這種政策概念認爲增加財政投入會讓人對福利產生倚賴,導致有限的資源不能用在「有需要的人」身上。要想持有這種概念的政府要更多的福利是一件很困難的事,而且這種思想容易讓人產生領取福利者都是濫用社會資源的想法,因此才會出現「資源不足」的歇斯底里心理。

換成「能力路徑」,心態就會不一樣。根據「能力路徑」制定的政策以發展人類資本與社會資本爲目標,因此對扶貧投入資源的多少並不是一項有去沒回的支出,而是會在將來產生收益的一項投資。假如回報增加,擴大投資額度就是一個明智的決定;有回報但不去投資,則是一件很笨的事。因此,「能力路徑」的實際效果要比傳統的扶貧大得多,並且更有説服力。社福機構一般只要求公衆從道德、社會義務或意識形態的角度去關注貧困問題,不能使公衆和扶貧的利益連在一綫;這種道德或社會義務,最多只能感染某些人從個人的角度作出投入,貢獻所謂的「愛心」,但不能説服社會作出政策性的投資,因此大部分公衆都不會要求改變政策,而政策也難以有成效。用道理和知識去説服公衆作出某種公共選擇,其實就是在進行審議式民主,也是在增加社會的能力。

(稍後我會將四篇連在一起,使它成爲一篇連貫的文章。)

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