民主中國的政制(一)

現時很多人談論民主政治,但大多都不會去討論制度設計,這樣的討論近乎空談,民主只會變成一個虛無飄渺的口號,對社會的發展、如何處理未來的挑戰沒有太大幫助。並非選民能用選票推選出公職人員就是民主,如果一個社會沒有其本的人權、法治、有效的政府、監管制度,民主選舉在這樣的社會中並沒有太大的意義。選舉賦予由大多數人支持的公職人員某種權力,這些公職人員職務、權責、利害不一,在制度中會起不同的作用。

將所有公職組合起來,它們就會形成整個社會的「治理系統」,而系統中各部的配合或抗衡會引起正面或負面效果。良好的制度設計除了平衡各部之外,更需要建立有效排解紛爭的機制,保證政府有效的運作;反之,自相矛盾或過度重視制衡的制度設計會阻礙各部的正常運作,造成體制内不可化解的糾紛–憲政危機,美國政府關閉就是憲政危機的好例子。

要考慮制度設計的重要性,我們可以考慮以下的問題:假如中國共產黨政府明天倒臺,局勢將會怎樣發展?再引伸出來的問題就是:什麽制度最能快速的控制局面,防止社會因爲缺乏有效的治理而出現大規模的動盪,避免因爲共產黨政府而使中國成爲「崩壞國家」?要回答這些問題,我們首先要知道現時制度的問題是什麽:爲何共產黨政府不能有效的運作。

從治理的角度來看,共產黨政府的最大問題是權力過度的集中於幾個人手上,而這些人並不需要對人民負責,因爲只要他是共產黨的領導層就自然是國家的領導人物。因此,他們最關心並不是人民的福祉,而是怎樣擴大自己在黨内的影響力。當他們得到影響力,黨就會利用它在制度中的地位賦予他們政治權力,讓他們履行國家的公職,在這種制度中,唯一能控制政治人物權力的機制就是政黨本身,但因爲黨的力量會因爲黨内部各人的競爭而分化(黨内職位並非世襲,並非由一個家族控制),實際上是黨内各派系的頭目在互相監察和競爭。

因此,在名義上,中國是以國家主席和總理為最高權力的公職,但實際上,他們並不能得到完整的權力。雖然共產黨奉行專制統治,但國家主席和總理並非唯我獨尊的皇帝,他們的執政需要獲得其他派系/重要人物的支持,所以新領導層上臺是都會有一番「整頓吏治」的舉動,目的是擴大自己的派系,否則他們在施政會面對政府内部的阻礙。但因爲派系間有一定的制衡,他們也需要考慮自己下臺後的安危,因此「整頓吏治」並不可能徹底。這就是所謂的「黨内民主」,實權由各派系共同控制,國家公職只是讓派系頭目運用權力的平臺。如果要用一個例子去說現時中國的政制,相對於中國的歷代皇朝, 它更像羅馬共和時代的元老院寡頭政治

在這種制度中,社會分化與不平等會讓派系間的鬥爭變得更爲激烈,因爲派系可以利用社會問題減弱當權派系的合法性或透過「處理」某種問題來擴大自己的派系,薄熙來就是利用這一點來建立他的政治影響力,讓他在黨的權力分配中分一杯羹。因為地方重要官員全由中央指派,改革開放容許地方有一定的自治權,派系影響力與地方權力兩者相加,薄熙來就擁有可比擬羅馬行省總督的權力,以此累積政治資本,藉以圖謀中央權柄。在制度上,沒有人可以用公開、合法的手段去獲得權力,也沒有人可以制止野心家利用法律的灰色地帶去獲得權力,因爲黨自己也在這種手段,甚至是完全違反法律的方法,去維護自己的權力。故此,這樣的政制之中,權力鬥爭是每天都在進行;對派系頭目來説,穩固自己的派系會比治國重要,也會爲此花上更多的精力。

共產黨政府之所以不能有效的治理國家,其中一個原因是爲了維持對政治權力的壟斷,它不能建立一套公開並且以一貫法則去處理各個政治勢力之間關係的機制。在中央集權制中,地方是中央的屬下機構,但在一個幅員廣闊,並且以市場經濟為經濟模式的國家,地方必須有足夠的自治權和自主的財政收入才可以應付當地的問題。與此同時,地方官員又需要滿足中央政策/立法的要求,要有「治績」以通過中央的考核,也要有大量財富以疏通門路、聯幫結派以保障自己的仕途。故此,在這種制度性激勵下,地方行政不侵犯當地人民的權利是不可能的(徵地、貪污、用城管「維護市容」)。雖然這種政治上的套利會動搖政權的合法性,但在利益面前,政權的合法性實在算不了什麽,更何況這是地方官員謀取財富與政治前途的唯一方法。

由於黨内各個派系無法有效的掌握國家整體的權力,因此政府在行政上會處處受到制肘:它不能制定從根本上動搖各個派系利益的政策,就算這政策有利於國家;反之,它會制定有利於自身或友好派系的政策,就算這政策對國家整體有害。除了「堅持一黨專政」之外,這些派系並不需要在意識形態與治國理念上有任何共同點。至於怎樣去「發展中國特色社會主義」,各個派系有不同的看法,形成黨内的政治光譜;它們除了利益之外,也會在政治意識上鬥爭不斷。

換句話說,西方民主國家所有的毛病全都在中國共產黨身上出現:互不相讓的政治派系、派系與既得利益者形成裙帶關係與政策為既得利益者度身訂造(例如,上海自貿區),並且有過之而無不及。不同的是,西方國家採用法治和憲政,將政治爭鬥公開化、合法化,並以一貫的準則處理問題,同時讓選民在某程度上監察公職人員。民主的主要作用並非讓人民對國策,而是防止政府侵害人民的利益並盡量將因政治鬥爭而產生的負面影響減到最低,約束政治野心這種「必要的惡」的同時,獎勵一些能幹的野心家。共產黨的制度做不了這點,反而鼓勵有政治野心的人用盡一切方法,不管合理不合理,合法不合法,去謀取自身的利益,政治因而成爲一股極具破壞性的力量。

假如共產黨政府明天倒臺,這意味著某一派系會失去它主導共產黨人員的凝聚力,黨内的各個派系與地方勢力也有充分的條件獨自形成政黨,跳開共產黨的名目,公開的競爭政治權力。先假設軍隊不介入這場糾紛(或軍隊内部出現分歧),剛開始它們的勢力會僵持不下,沒有人可以主導政府,它們也會在不同地方發展自己的勢力根據地。像上海這種現代化大城市,它就會成爲能滿足金融界要求的派系的地頭,相對於其他派系,它將會得到極端的經濟優勢。假如要在這樣的環境下舉行民主選舉,「上海系」會佔盡上風;如果它能組成新的政府,它的政策必然向上海金融界傾斜,這樣下去貪污腐敗的問題會持續惡化下去,國家慢慢也會被與金融業有關係的人所操控。

要讓社會回到正軌,後共產黨的中國要解決以下幾個問題:1)如何在這麽多黨派中(支持民主的也有它們的光譜)組織一個有效率、有代表性兼能避免黨派之間僵持的政府;2)如何規範中央與地方的權責並確立適當的制衡機制;3)如何確立一套真正利於國家的治國方針,不讓意識形態把持國策。這些問題對國家的發展有深遠的影響,也是民主派制定策略時需要回答的:回答得好,就可以增加支持者的信心,説服更多人,尤其是有才能的人,以形成更大規模的力量。

(待續)

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