中國政體的歷史與現狀

在《悼六月四日國殤文》的討論中提到「中央集權,但管不到地方,各自在撈油水」這個問題。其實這個現象正是中央集權政體失效所致。

先說歷史。在共產黨的計劃經濟之下,所有政策,不管國家級、省級還是市、鄉、村,均需聽從黨中央的指示。各個行政單位需要按照當時黨中央開出的方針,一般是以五年計劃的形式作出,將黨的政策推行至全國每一個角落,不能有半點偏離。這就是所謂的「極權統治」,它要求所有人的氣息脈博完全一模一樣,非友即敵,只要不遵從它的思想、意識形態就必須被打倒。歷代專制王朝也沒有這樣的力量與要求,它們容許地方按照當地的風俗、習慣與需要做出地方的政策,只要接受中央政府的支配與號令,定時上繳稅項(金錢、糧食、兵役),中央政府一般不會過問地方的事。

到了文革結束,鄧小平開始執政並想辦法穩固自己的權力,第一要務是停止運動式鬥爭,下來就是否定文革以來的經濟政策。從今天的角度去想,他決定從經濟入手的原因大致有兩個:一、當時的中國人民處於長期的飢荒之中,文革以來因爲嚴重錯誤的經濟政策,例如消滅麻雀運動、人民公社而餓死了好幾千萬人。再繼續下去,中國如果不恢復正常糧食生産,這個國家就不會有人民;二、政治上鄧小平並不可能也不願意否定毛澤東的政治「貢獻」,否定他就會徹底否定中共政權與他執政的合法性,但不否定毛就不能推行新政,故此折衷權衡之下做出以經濟為主的方針,推翻毛的經濟政策但並不打倒共產黨政權的合法性。

事實上,鄧小平腦中並沒有經濟改革的藍圖,「改革開放」作爲共產黨的治國方針其實是偶然加上政治環境因素所形成。改革開放的第一項政策是是農村包產到戶,所謂的農村「承包制」,由中央制定生産目標轉到農民半自主生産。但這並不是中央指示下而創出的新政策,而是安徽農村人民餓得實在沒有辦法,冒著觸犯計劃經濟方針的大罪而發動的下至上式「經濟改革」,在某程度上,這其實是「死諫」,是要獲取生産主導權的一種「反政府行爲」。比較幸運的是,這些自主行動符合當時的政治路綫,加上一些地方幹部的極力維護,黨中央就對自主行動採取睜隻眼閉隻眼的態度。到地方農村半自主生産(依然對中央上繳一定的糧食,這上繳今天依然存在)做出了成績,糧食生産力大大提高,並為各地農村所仿效,「承包制」才以既成事實的方式變成中央政策。這是往後為改革開放而做出的中央-地方權力分配的開始。

承包制的成功確立了經濟逐漸市場化的方針,工業生産也由計劃目標改往承包制方向發展,因而在農村承包的基礎上大量形成鄉鎮企業。這些鄉鎮企業均是「自負盈虧」的半市場方式運作,在完成一定的任務上,可能是稅務上繳,可能是某些公共建設,利潤歸於這個企業組織。鄉鎮企業在經濟上的成功也為計劃經濟下的稅制帶來衝擊,從計劃生産到市場化也意味著原來的稅制受到破壞而需要因應新的經濟生産模式而作出改變。原來計劃經濟的稅制是所有生產力要上繳中央政府(達到生産目標),而後由中央政府統一分配。鄉鎮企業「自負盈虧」就代表部份利潤會留在這些鄉鎮組織之中。這些鄉鎮企業組織又因爲是依著地方行政體系而建立,屬於政府一部份,所以鄉鎮企業盈利等於地方政府盈利。鄉鎮企業利潤增加,它們的話語權,對地方的影響力,可為地方產生的公共產品(道路、福利、教育),也隨之增加。

爲了進一步推行經濟市場化,中國在79年後按著新的經濟模式進行了兩次稅制改革:1980-1993年的「財政承包制」和1994年以後的「分稅制」。財政承包制是指地方與中央政府簽訂一般為五年的財政協議,地方按著協議内容上繳稅務。在這制度下,中央的稅權包括關稅、中央管轄國有企業利潤與其他,例如增值稅(好多人並不知道在中國購物均需付增值稅),之外的收益則歸於地方。因爲這是「摸著石頭過河」的實驗性制度,各地方的權限並不一樣,上繳金額也不一樣,這沒有中央-地方稅權的劃分。

這制度在1994年後被「分稅制」所取代,劃分了地方與中央的稅權,並增加雙方共享的稅種。「地方財政收益」被重新定義為地方稅的收益和共用稅款的地方部分。主要的地方稅為當地中央國有企業外所有營業稅,企業的所得稅、個人所得稅則為共享。增值稅的百分之25歸於省政府。另外,一些中央與地方機構與一些國有企業可以透過收取附加費與服務費等形式獲得非財政預算收入。中國的學者稱之「財政聯邦」。在這制度中,地方政府有它的財政自主權,「自負盈虧」,可以根據財政收益情況自行調整開支,地方收支情況也成爲中央對地方官員考核的標準。

明白了「財政聯邦」的歷史與構成,我們才可以往下談現在的中央-地方問題。「財政聯邦」的問題就是它並不符合中國的政治體系,它只是名義上的「聯邦」而非實際的「聯邦」 ,因爲中央壟斷政治權利,而地方只能在中央政治權利下執行它的政治義務。在中央集權的政體下,地方需要執行中央政策與法律。假如中央開出「十二年全民強制免費教育」,地方必須執行。但在財政聯邦的制度下,地方財政「自負盈虧」,而稅權因爲明確劃分而不能變更,故此中央每增加一道政策就代表地方開支會同時增加。因爲沒有明確劃分中央-地方政治上的權限,雖然教育是中央政策,但執行工作與實質支出依然是歸於地方。

因爲是中央集權,地方不能像外國名符其實的聯邦政體向中央討價還價。在美國、加拿大這種聯邦國家,假如聯邦政府不為聯邦政策對省作出撥款,省政府就可以大條道理不執行。事實上,聯邦政策的執行部分需要算入聯邦法開支,美國公立學校的教師就是聯邦雇員,由聯邦支付薪金。聯邦減少撥款是影響它自己政策的執行。在中國,因爲中央集權制與中央考核制,地方官員根本不會,也不願意要求中央為它的政策付費(記住,地方收支與執行政策的表現是考核因素)。在政體上中央也沒有處於地方的一套執行系統,因爲在中央集權制中,地方就是它的執行系統。另一個問題是,中央並不太關心一些政策的執行狀況,因爲中央政府並非由人民選出。

中國因爲經濟市場化而帶來巨大的不平等問題,而中央政府意圖用福利政策、社會政策、改善城市建設等去收買民心,但在這套制度下,這些與日俱增的收買人心政策只會增加不平等的惡性循環,使社會問題越演越烈。以教育政策為例,假如中央要提高全國教育水平,地方政府就因爲缺乏財政支持而不能執行。假如它要執行,它就要想辦法另找收入並減少開支。於是中國就出現徵地問題、戶籍問題。徵地為地方製造稅收以外的收入,增加它們應付開支的能力,因此中央政策越多,徵地問題越嚴重。戶籍限制流動人口使之不能享用與當地戶籍居民同等的國民權利,成爲二等公民,因爲這樣可以大幅降低地方的財政開支。再加上貪污,地方官員需要更多的非正式收入去中飽私囊。既然不能從中央身上打主意(中央官員也需要中飽私囊,分配利益,而控制稅收就等於控制國家實權),又需要開源的途徑,官商自然勾結,民脂民膏自然成爲搜刮對象。

不改變政體,不增加地方的政治權利,使之與義務相符,中國的社會問題就不會有平息的一日。中央-地方政治與財政權力不對等,就會形成地方問題爆發、增加維穩經費、更多地方問題爆發、更多維穩經費的惡性循環,最後整國財力都會圍著這個問題轉。假如經濟出現問題,中央與地方的稅收大幅減少,這個循環的就會將均衡點帶往極端的方向。不進行政治改革,中共就只能寄望經濟不發生問題,而世上沒有只增長而不衰退的經濟。

下次再説購買力與食品安全問題。

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2 則回應給 中國政體的歷史與現狀

  1. Bill 說:

    又上了免費的一課,雖然難啃,我都啃了兩次。只有山中這傻瓜為了我膚淺的評論,才動筆寫。

    • 山中 說:

      寫這篇的另一個原因是好多人不清楚那段歷史,所以分析不清楚問題,老是認爲鄧小平有多偉大。單以經濟來説,以中國龐大的經濟潛能,1870年的GDP佔全球的17.1%,當時美國的只佔8.87%。是毛澤東瘋狂的經濟政策導致經濟崩潰,只要去掉這些瘋狂,經濟自然復蘇,換過傻瓜上臺也可以「改革開放」。

      再來就是歌誦中國經濟增長有多好。有人估算如果算上環境損害,中國經濟增長每年只有3-4%左右,還沒算上社會問題。經濟總有一天會出問題,問題是具體時間、規模與方式。搞民主中國的人應該想在時機到來的時候怎樣推動新政,不要只懂得叫口號。

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