社會政策的傷與殘

六十歲右小腿截肢的碼頭工人李誠良,因爲不符合「嚴重傷殘」與「失去百分百工作能力」而不能獲得傷殘津貼。問題的核心是制定政策的部門(一般而言指政府,但香港政府組成與政策決定並非根據公衆討論結果而定,因此政策決定功能等於是外包給官僚機關)與社會福利署(具體政策執行與數據搜集/反映功能)並不理解「傷殘」的概念與社會政策連貫性的重要。

醫學可以判斷一個人的身體功能的殘損程度,但它不可能判斷人在社會中因爲傷殘所面對的障礙:殘損程度只是一個標示,可以根據這個標示推測障礙程度,但標示本身不等於障礙,更不能反映一個人是否「完全失去能力」。以醫學角度去判斷「身體傷殘/能力」的方法體系叫做「殘障的醫學模型」(medical model of disability)。香港對於「殘障」disability的用語一直停留於「傷殘」,又或者因爲中國的關係叫「殘疾」,都是醫學模型的概念,認爲「傷殘程度=能力缺少程度」。

臺灣把disability叫做「身心障礙」。「障礙」是人因身心損傷的原因而在社會活動中面對各種障礙。這是「殘障的社會模型」(social model of disability),「傷殘」只是「障礙」的誘因。工作能力的缺乏,作爲殘障人群中一個特別突出的問題,是因爲各種障礙所形成,例如,企業認爲某種人不可以聘用,又或者是認爲所有身體特徵的差異等於能力差異的概念——偏見引起歧視。國際組織,例如,國際助殘、世界衛生組織等,與世界立法潮流,如《聯合國殘障人權力公約》等,均採用社會模型。醫學在這模型裏扮演輔助的角色。

清楚知道「工作能力」(指社會對人的認同,但不包括「個人才能」;換一個説法就是「社會機會」)是一個社會性概念,社會政策(津貼、補助、保險、社會服務等)所針對的應該是「能力」的缺乏。這是「能力路徑」(capability approach)對政策的要求:「能力」的匱乏是生活水平不能提升的原因。而能力的匱乏是因爲人的某種特徵所形成(對特徵的價值觀的形成,而不是因爲特徵本身所造成)。擁有某些特徵的人需要額外的幫助才能達到一般人所能享受的生活。因此跟据能力路徑,社會政策應為婦女所需的是平等的工作環境,兒童所需的是優良的成長環境、老人所需的是舒適的退休環境。

傷殘津貼的意義正是為「能力」匱乏的人提供生活上的補助。李誠良因工作而受傷后所面對的問題正是生活水平下降。當然,並不是所有生活水平下降的人都應該享受津貼福利,因爲資源有限,按照一個合理標準再分配資源是必需的。問題是現在「嚴重傷殘」與「百分百失去工作能力」的標準並沒有考慮一個人的傷殘對他的生活造成了什麽影響。一個更合理的方法是,「傷殘」對一個人的社會生活——工作需要社會提供機會——有沒有嚴重的實際影響。世界衛生組織所使用的「國際功能、殘障與健康分類標準」(International Classificaltion of Functioning and Health)正是以「能力路徑」為方針所制定的一個衡量準則。

換一個角度說,假如李誠良或其他殘障人在身體傷殘的情況下仍能找到工作,那他們的生活水平並沒有太大的改變,在這個時候以工作能力作準則的津貼就沒有必要。李誠良這案例的另一特點是他還沒有到達退休年齡而失去工作,而「強積金」要到六十五歲才可以提取,香港又沒有失業保險制度,也就是說李誠良至少有五年時間會處於零收入狀態。香港社會政策的問題正在於此:缺乏連貫性與針對性。

有人會說他可以領取綜合援助,因此他並不能說沒有收入。問題是綜援的發放標準並沒有考慮到生活狀況。一個四肢健全人跟一個殘障人同一樣領取同一份金額,殘障人會過著水準比較低的生活,不管他的財務管理如何精明。殘障人需要為他的健康與生活必需品付出更多金錢:看醫生、購買輪椅、拐杖、助聽器等等。「能力路徑」的目的就是説明人的貧乏狀態並不能只用收入來衡量。綜援這概念並沒有考慮到特殊人士的生活/能力需要(綜援計劃裏有所謂「公共福利補助金」,也就是爭議中的「傷殘津貼」部分,根據殘障程度x%的醫學模型衡量,上面已討論此方法的不合理性)。

以「能力路徑」做出的社會政策必須針對能力的問題所在:老年、失業、教育、醫療/康復(拐杖、輪椅)等。因此政策本身需要同時有針對能力所匱乏提供補助、提供激勵(如鼓勵失業者就業,減少對福利金的依賴性)與發現問題等功能與機制。把諸多問題都歸於綜合援助管理,問題就會隱藏在其它問題之中:只看到低收入,而看不到失業、殘障、飢餓、貧困、健康、教育等核心問題。這些問題必須系統性的看待,因此它們均需要各自的針對性政策。有針對的同時必須是互相覆蓋,不能出現「六十歲前因傷殘而失業又要為康復付出大量收入/儲蓄又不能獲得津貼」的真空地帶。這是社會政策的連貫性;所需要的是一整個社會保障體系而不是單獨/單純的福利與津貼,一個由多重政策交織成的社會安全網。

加拿大的「加拿大養老金計劃」(Canadian Pension Plan)已經把殘障因素考慮進去而彌補真空部分,為退休年齡前(可選擇60-64、65-69、70+,三種退休年齡,各有不同激勵機制)而因殘障而不能工作或面對工作困難的人,從他們的養老金中提供殘障福利。領取福利的人,在身體機能方面,需要符合「擁有阻礙常規性工作的嚴重與長期身心障礙」的標準,比香港「嚴重傷殘與百分百失去工作能力」更能針對問題。這制度容許受益人去做一定程度的非常規工作而不剝奪福利(2008年4,400加元的收入需要備案,正常工作的工資要比這個數高),因此鼓勵受益人去接受康復、技能與工作訓練;假如,微小的工作收入與康復意願均視爲擁有工作能力,受益人將不會去嘗試任何工作與康復,因爲剛開始工作的收入會比福利金額低。從這角度看,香港的制度並沒有為殘障人提供適當的生活幫助、康復與鼓勵工作的激勵。

要求香港制定政策部門能做到加拿大一樣全面、合理的社會政策,可能是一個不可能的要求。加拿大的政策制定透過充分的公衆討論與參與而制定、政策定時審查信息必須公開。不論是高鐵立法、預算案老人津貼與其他社會支出,我們看到的只有香港政府的自以爲是與一意孤行。沒有有效與系統性的公衆討論機制——民主——我看不出社會福利署檢討能檢討出一個什麽結果來。不合理的政治制度的結果只有不合理的社會政策。

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2 Responses to 社會政策的傷與殘

  1. Veronica 說道:

    這就是你那天說的,社會政策的連貫性,我大概明白了。
    不過文章裏好多錯別字……

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